Il rendiconto economico del Tribunale di Bologna: intervista a Federico Sassoli de Bianchi, Presidente Civicum
24 novembre 2014 - L’esperienza del rendiconto economico del Tribunale di Bologna rappresenta l’avvio di un processo “dal basso” per la creazione e diffusione di un modello di rendicontazione e contabilità analitica per gli Uffici Giudiziari italiani.
D. Cos’è Civicum e perchè vi è venuta l’idea di provare a elaborare il “bilancio” economico di un Ufficio Giudiziario?
R. Civicum è un’associazione libera e indipendente, apartitica, senza scopo di lucro, che ha l’obiettivo di promuovere e diffondere la trasparenza e il merito, quali strumenti per migliorare l’efficienza e l’efficacia delle azioni delle Istituzioni e della Pubblica Amministrazione. Su questa linea, dopo un’importante esperienza focalizzata sull’esame dei bilanci di enti pubblici territoriali e, in particolare, di numerosi Comuni italiani, si è ritenuto - anche grazie allo stimolo di alcuni associati esperti del settore - che l’esperienza potesse essere estesa ad un settore pubblico di grande rilevanza sul piano economico-sociale come quello della giustizia civile. Quello che Civicum intende perseguire con questo progetto, non è tanto la valutazione, in termini economici, dei Tribunali. Ma attivare un percorso che possa portare all’introduzione, in tempi brevi, di uno strumento in grado di supportare, in primo luogo, i capi degli Uffici e l’amministrazione centrale in un gestione economicamente efficiente, ma soprattutto efficace del “Servizio Giustizia”, considerato uno dei motori principali per lo sviluppo economico e sociale del Paese.
D. Perchè è stato necessario l’intervento di Civicum per elaborare il bilancio? non è un’attività già prevista dalle norme e strutture statali?
R. Il Tribunale non esiste come centro di costo, né a livello ministeriale, men che meno a livello di contabilità centrale dello Stato italiano. Da questo primo dato possiamo già dedurre quindi che finora le informazioni che derivano dalla rendicontazione economica delle attività degli Uffici Giudiziari, e in particolare dagli strumenti di monitoraggio analitico, non sono stati finora ritenuti utili, o rilevanti, al fine delle valutazioni di carattere organizzativo ed economico per definire i livelli di spesa, e quindi di finanziamento, degli Uffici Giudiziari. Questo è l’aspetto che, sulla base anche della nostra missione associativa, ci ha particolarmente colpito. Alla luce di queste considerazioni, va anche evidenziato il carattere altamente sperimentale dell’iniziativa, e pertanto sicuramente migliorabile (ad esempio, con un maggior corredo e una più approfondita analisi di dati statistici quale riflesso dei dati contabili), ma si tratta anche del primo esperimento ad aver tentato di ottenere e ad avere restituito un risultato apprezzabile. Un altro aspetto, per certi versi rivoluzionario per il mondo della Giustizia italiano, che “Il Rendiconto economico del Tribunale di Bologna” propone è un approccio dal “basso”, dall’analisi dei costi e dei ricavi della singola struttura e dalla loro riconduzione ad unità a fronte di dati finora fruibili, per diversi motivi, solo in modo accorpato e non omogeneo, ponendosi così non solo come riferimento a sé stante, ma anche come un’importante base per possibili futuri confronti con analoghe esperienze in altri tribunali.
D. Non è semplice comprendere “perché” il Tribunale di Bologna, che è stato la “cavia” del progetto, abbia accettato il rischio di “aprire” i propri conti al pubblico?
R. A parte il bassissimo livello di autonomia finanziaria del tribunale, la trasparenza dei conti e delle performance degli Uffici Giudiziari dovrebbe essere un incentivo per gli uffici già efficienti.
Innanzitutto, bisogna chiarire un punto: l’obiettivo del progetto non era “dare i voti” ai conti dei Tribunali, ma appunto, come precedentemente chiarito, introdurre una cultura dell’accountability e della gestione razionale delle risorse, anche economiche. Ciò premesso, si può dedurre come il Tribunale di Bologna - in quanto soggetto/oggetto del progetto, ma ragionamento che si può estendere a tutti i partner del progetto, dalla Ragioneria Generale dello Stato, al Comune di Bologna e Unindustria Bologna - sia stato molto interessato a partecipare e cooperativo, in un’ottica di miglioramento del sistema. Inoltre, da questo punto di vista, bisogna precisare che senza la collaborazione di tutti i partner, e in particolare del Tribunale di Bologna, non sarebbe stato possibile raggiungere ad un risultato di questo genere, sia in termini qualitativi, per l’ampiezza della ricostruzione della situazione economica e organizzativa, sia in termini di tempistica e realizzazione finale del rendiconto.
D. Più in generale, quale è stato il livello di collaborazione o le criticità nel coinvolgere diversi enti pubblici?
R. Grande collaborazione dei partner. Difficoltà con le amministrazioni centrali. Grande flessibilità degli “uomini sul campo” (vedasi il tecnico locale del CISIA sull’estrapolazione dai registri).
Già precisata la grande disponibilità e collaborazione dei partner pubblici, bisogna però evidenziare come il documento presentato (scaricabile dal sito di Civicum www.civicum.it) risulti migliorabile, soprattutto in termini di completezza dei dati economici dei ricavi, perché in alcuni casi, cito ad esempio il caso del valore di conferimento degli immobili sequestrati nel corso di un processo, non sono dati facilmente reperibili, né parte del Tribunale, né da parte degli Enti che direttamente gestiscono queste voci finanziarie (o potenziali tali), perché il sistema di rendicontazione degli enti pubblici è finalizzato ad una rendicontazione che non ha come obiettivo quello di ricondurre le voci di costo per lo Stato alle collegate voci di entrata. Questo dato è generalizzabile per buona parte dell’amministrazione pubblica, ma risulta in tutta la sua evidenza rispetto agli uffici Giudiziari. D’altro lato, però, abbiamo registrato un grande livello di collaborazione da parte dei referenti degli enti pubblici coinvolti, indipendentemente da quanto previsto da regolamenti e norme. Questo dato, devo ammettere da cittadino, mi ha positivamente colpito e forse spiega bene come spesso la pubblica amministrazione italiana sia ingabbiata da norme e regole eccessivamente articolate e ormai non più in linea con i tempi, e ciò indipendentemente dalla volontà di chi lavora all’interno di quelle stesse amministrazioni, che cerca, con i mezzi disponibili, di migliorare il sistema.
D. Quali sono i risultati di questo progetto? Come risultano dalle vostre analisi i conti del Tribunale?
R. Da questo punto di vista le soprese non sono mancate, anche se ovviamente, per un approfondimento sui numeri, rimando al documento completo. Il primo dato che emerge è sicuramente quello che, dal punto di vista economico, il “Tribunale Civile” e quello “penale” sono soggetti con funzioni differenti che si riflettono anche sui valori economici. Semplificando, per quanto riguarda il dato dei ricavi del penale, questo è pressoché nullo, basandosi sul principio generale che il servizio assicurato ha un’alta valenza sociale: punire i colpevoli di delitti nei confronti degli individui e della società, anche in una prosettiva dissuasiva. Il tribunale civile ha, a sua volta, un alto valore sociale, assicurando il rispetto delle norme che regolano i rapporti tra i privati, e più in generale garantendo il funzionamento del sistema socio-economico. D’altra parte, garantendo il rispetto di diritti privati, prevede una compartecipazione ai costi. E, da questo punto di vista, il Tribunale civile riesce a coprire, con i ricavi individuati, oltre il 70% dei propri costi. È però necessario chiarire un concetto: quando rapportiamo i dati dei costi a quelli dei ricavi generati dal tribunale, in realtà, attualmente, stiamo facendo un’attività non così immediata come avviene in ambito privatistico, e in molte pubbliche amministrazioni. Per chiarire, non esiste alcun relazione tra i ricavi e la formazione del budget di spesa di un Ufficio Giudiziario, e men che meno tali entrate vanno a finanziare direttamente il Tribunale. Rispetto al lavoro fatto sui bilanci analitici delle sezioni civili giudicanti, primo caso in Italia di un approccio analitico alla rendicontazione delle attività di un Ufficio Giudiziario, un dato che emerge in maniera preponderante è l’elevata influenza delle diverse tipologie di procedure gestite, previste dal codice, sulle performance delle sezioni. In altre parole, i tempi e le attività previste dal codice di procedura hanno un duplice costo: interno alla giustizia perché richiedono attività che impegnano risorse o sono previsti tempi che non permettono un efficiente gestione delle attività, ed esterno per i cittadini il cui costo nascosto, oltre a quello sostenuto per accedere alla Giustizia, è dato anche dai tempi, oltre che dalla qualità, della decisione.
D. Qual è il dato, simbolico, che l’ha colpita di più? Perché?
R. Sicuramente, mi ha colpito scoprire che alcune attività del Tribunale creano addirittura un “utile”, se possiamo così definirlo, rapportando i costi per generare tali attività e i ricavi collegati.
I dati del Tribunale di Bologna danno sicuramente da soli un’idea dell’importanza del fenomeno economico della giustizia per la cosa pubblica, anche se allo stato non sembra possibile sviluppare generalizzazioni in modo attendibile. Ma, in questa prospettiva, colpisce certamente il dato a cui accennavo sotto il profilo dell’entità generativa, da parte degli uffici giudiziari, di risorse la cui misura potrebbe permettere quasi un “pareggio di bilancio”, almeno in ambito civile.
D. Alla luce dell’esperienza vissuta quest’anno, cosa pensa, da cittadino e in rappresentanza di Civicum, che debba cambiare affinché un’attività attualmente avviata in via sperimentale possa divenire un modello diffuso e facilmente applicabile a tutti gli uffici giudiziari?
R. L’idea di Civicum, è partire da questa esperienza, per cercare di elaborare un modello di rendicontazione che possa essere diffuso al maggior numero di Uffici Giudiziari, non esclusivamente ai tribunali Ordinari, e creare un meccanismo incentivante anche di benchmarking tra gli uffici. Credo che un ruolo importante, per raggiungere tale obiettivo, potrebbe venire dal supporto ministeriale a questo progetto, nonché dal coinvolgimento, che stiamo già tentando, di quei Presidenti di Tribunale e operatori del mondo giudiziario che si sono già mostrati in passato molto sensibili ai temi dei “conti” e dell’efficienza della giustizia. In questo senso, come associazione che si autofinanzia tramite il contributo dei propri associati o con partnership specifiche come in questo caso, dopo questa prima fase sperimentale l’attivazione di un canale “istituzionale” per sviluppare e diffondere il modello diverrà fondamentale.
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